2.1. Introducción
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD) es el resultado de un largo proceso en el que tuvieron una importancia decisiva:
– el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social (suscrito el 9 de abril de 2001 por el Gobierno, CEOE/CEPYME y CCOO), en el que se consideraba necesario abrir un período de análisis y debate social sobre cómo debería garantizarse la atención de la dependencia[7];
– la renovación, en octubre de 2003, de las recomendaciones del Pacto de Toledo; en esta ocasión, se proponía la configuración de un sistema integrado que abordara globalmente el fenómeno de la dependencia, teniendo en cuenta la distribución competencial, con participación de la sociedad y de la Administración Pública en todos sus niveles, definiendo el papel que debería desempeñar dicho sistema de protección;
– la publicación, en diciembre de 2004, del Libro Blanco[8] sobre la atención a las personas en situación de dependencia en España. En él, se examinan diversos aspectos tales como las bases demográficas, el régimen jurídico, el apoyo informal, los recursos sociales, sanitarios y socio-sanitarios existentes, los presupuestos y recursos económicos que se venían dedicando a la dependencia, los criterios y técnicas de valoración y clasificación de la dependencia, la estimación de la generación de empleo y retornos económicos y sociales derivados de la implantación de un Sistema Nacional de Atención a la Dependencia, y el análisis de modelos de atención a la dependencia vigentes en algunos países de la Unión Europea y la OCDE. Se señalan, también, los principales retos a los que un futuro sistema integral de atención a la dependencia tendría que hacer frente[9];
– la firma, en diciembre de 2005, del Acuerdo sobre la acción protectora de la atención a las situaciones de dependencia entre el Gobierno y los agentes sociales, en el que se marca el objetivo de "impulsar un Sistema Nacional de Dependencia mediante una ley que tendrá la condición de norma básica".
Este proceso ha venido impulsado por las líneas trazadas por Naciones Unidas, especialmente, en la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento, así como por la estrategia diseñada en Lisboa, en el contexto de la Unión Europea[10].
Finalmente, la LAAD fue publicada el 15 de diciembre de 2006 y entró en vigor el 1 de enero de 2007. Tal y como se recoge en su Exposición de Motivos, "el objetivo principal de esta ley es atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía".
La necesidad de amparar a este colectivo singular encuentra su fundamento más profundo en la dignidad del individuo –artículo 10 de la Constitución Española (CE)– y deriva:
– de la articulación de uno de los valores superiores del ordenamiento constitucional, cual es la igualdad (artículo 1.1 CE);
– de su correlativo derecho fundamental a la no discriminación por causa de su concreta condición personal (artículo 14.1 CE);
– del deber de los poderes públicos de "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas", removiendo "los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud" y facilitando "la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social" (artículo 9.2 CE);
– de los principios sociales del Capítulo III del Título I de la CE (principalmente, artículos 39.1, 49 y 50), en donde se desgrana la política social del Estado social (artículo 1.1 CE), en aras del progreso social (artículo 40.2 CE), de la calidad de vida y de la solidaridad colectiva (artículos 45.2 y 139.1 CE).
De ahí la necesidad de un compromiso por parte de los poderes públicos de velar por sus ciudadanos y ciudadanas, más allá de las ayudas que proporciona la familia o la oferta del mercado, cuando aquellos se encuentran en una situación de necesidad, derivada de una dependencia originaria o sobrevenida[11].
El Estado español asume la tarea de regular sobre esta materia al amparo del artículo 149.1.1ª, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Por tal motivo, no supone una ordenación completa y acabada de la materia[12]; ésta será objeto de la actuación reguladora complementaria de las comunidades autónomas, de acuerdo con las competencias que, en materia de asistencia social, hayan asumido (148.1.20 de la CE). La CAPV, concretamente, tiene competencia exclusiva en materia de asistencia social, en virtud del artículo 10.12 de su Estatuto de Autonomía. Las diputaciones forales, como expondremos y analizaremos en los siguientes apartados, han efectuado el desarrollo normativo de la LAAD para su concreta aplicación en sus respectivos territorios históricos.
El sistema que configura la LAAD no queda enmarcado en el ámbito de la Seguridad Social, sino en el de los servicios sociales y la asistencia social, tal y como se afirma en el Dictamen del Consejo de Estado 333/2006, de 23 de marzo.
Entre los principios que inspiran esta normativa se encuentran:
– El carácter universal de las prestaciones de atención a la dependencia.
– La igualdad y no discriminación en el acceso a dichas prestaciones.
– El carácter público de tales prestaciones, independientemente de las formas que adopte la gestión concreta de los servicios[13].
Tras una extensa Exposición de Motivos, conforman la LAAD:
– El Título Preliminar, en el que se abordan las disposiciones generales.
– El Título I, que contiene cinco capítulos (configuración del sistema; prestaciones y catálogo de servicios de atención del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia; dependencia y su valoración; reconocimiento del derecho; y financiación del sistema y aportación de la persona beneficiaria).
– El Título II, conformado también por cinco capítulos (medidas para garantizar la calidad del sistema, formación en materia de dependencia, sistema de información, actuación contra el fraude y órganos consultivos del SAAD).
– El Título III, sobre infracciones y sanciones.
– Un total de dieciséis disposiciones adicionales que establecen las modificaciones en la normativa estatal derivadas de la regulación de la LAAD.
– Dos disposiciones transitorias.
– Nueve disposiciones finales.
[7] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
[8] Atención a las personas en situación de dependencia en España. Libro blanco. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad. Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), 2005.
[9] CAVAS MARTÍNEZ, Faustino y SEMPERE NAVARRO, Antonio V. Ley de dependencia: estudio de la Ley 39/2006, de 14 diciembre, sobre promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Aranzadi, 2007.
[10] La Comisión propuso el logro de tres objetivos a largo plazo en el ámbito de la asistencia sanitaria y de atención a las personas mayores: accesibilidad, calidad y sostenibilidad (BAVIERA PUIG; 2008).
[11] LAFUENTE BENACHES, María Mercedes. El reconocimiento de la situación de dependencia por silencio administrativo. Revista general de derecho administrativo 24, 2010.
[12] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
[13] CALVO SAN JOSÉ, María José. Respuestas desde la Ley 39/2006 (RCL 2006, 2226) a las personas en situación de dependencia. Sentencias de TSJ y otros tribunales [en línea], núm. 12 (2007). 2007/1352. Disponible en Westlaw.es.